弥勒市人民法院司法信息网 > 指导性案例

正文

浅析审判权与执行权相分离

2016-02-16 08:56:20 来源: 本站

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的重大决定,在全国引起了一场关于优化司法职权配置、推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点的司法实务界热议。纵观人民法院的发展历程,审判执行工作经历了从审执合一到审执分离的变革,现在又推动审判权和执行权相分离的体制改革必是解决执行工作中多种执行困境的新起点。

一、关于执行模式的探讨

(一)国外的模式。纵观世界各国的做法,执行权的行使主要有两大分类,分为法院内部型和法院外部型。法院内部型又分为四类:一是法官执行型。在这种体制下,执行事务由法官负责,执行员没有独立的执行地位,仅根据执行法官的指令行事。该类型的国家主要有意大利、西班牙、秘鲁以及我国的台湾、澳门等地区。二是法院执行官型。在这种体制下,所有司法程序中的法律文书的送达和执行事务,都由执行官负责,属于这种类型的主要有澳大利亚。三是执行法院和执行官分工结合型。该种体制下,法官或执行法院与执行官分别独立行使各自的执行权力,但实际上法官仍处于最终支配地位。属于这种类型的国家主要有德国、法国和日本。四是专门的执行法院型。实行这种制度的国家只有冰岛,执行由一个专门的执行法院来承担。

法院外部型主要分为两类:一是法院外设非专门执行官型,这种类型的执行体制是由设在法院外的、隶属于行政或警察系统的官员执行,主要代表国家有英国、美国和加拿大等。二是法院外设专门执行机构,在世界上只有瑞士和瑞典属于这种类型,属于这种类型的国家是在法院以外设立专门的执行机构。

通过对国外执行机构的对比分析,我们会发现,尽管各国民事执行机关设置的具体情况不同,但是,几乎没有一个国家将民事执行机关完全设置为司法机关或行政机关之中。也就是说,没有一个国家完全将民事执行权配置为纯粹的司法权或纯粹的行政权,而总是体现着司法权与行政权的交叉。

(二)我国的几种观点。关于执行权的配置问题,近年来学界存在诸多争议:有人认为执行权具有司法性,应划归司法行政管理机关;有人认为执行权具有行政性,应由公安机关行使即“彻底外分”,将整个执行工作从法院分立出去,交给其他的司法或行政部门负责,由不同部门承担执行权,使审判和执行的分离更加彻底,有助于司法公正。但更多的人认为,执行权是裁判权的必然延伸,且在执行权的行使过程当中,尚需诸多裁决,故应由法院统一行使,只是执行法官与审判法官职能要相对独立,即主张“深化内分”,即进一步深化法院内部审判部门和执行部门相分离的机制。也有人主张“深化内分、适当外分”,即在“深化内分”的同时,将执行工作的一部分交由法院以外的其他部门来做。例如,将死刑的执行、财产刑的执行、刑事附带民事的执行等,交由司法行政部门或其他部门来负责。当然也有一部分人认为从司法机关兼具行政权和司法权的属性来看,将法院所行使的民事执行权交由具有刑罚执行权、从事社区矫正工作的司法行政机关行使,这个观点从部门属性上也有一定道理。

所以,对于执行权的宏观归属,学界有很多的争议,但其实质问题是执行的实施权配置给人民法院内还是外。归纳起来主要有五种意见:一是设立专门的区域性法院;二是在最高人民法院内设立执行法院,隶属最高院,摆脱当地的党委、人大、政府机关的管理;三是交由行政系统负责执行,就是说将执行的工作从法院分离出来;四是设立独立的执行总署执行,如中央银行系统、反贪污的机构等,设立跨区域的执行机构,分为三级设置;五是法院负责执行权。

二、我国的国情决定了我国特有的执行模式

基于我国国体、 政体性质及民事司法专属性,民事执行机构的设置模式应选择法院内部型,即在法院内部实行审判权和执行权的分离,由作出裁判的法官签署执行移送函,由法院的专门执行机构负责具体执行事务。执行活动受法官和法院纪检监察部门的监督,执行中所发生的一切具有争议性的问题和执行内容的变更,都应由法官进行裁决,而不能由执行员自行决定或者裁决。在当前国情下,将执行机构移交给其他的行政机关或单列新的行政机关,不符合我国的司法实际。如果将执行机构移交给其他的行政机关,或专门成立独立于法院之外的新的行政机关,那么执行工作受到各种行政干预的情况将会更加严重,不利于执行的公正性。

    根据我国现状,将执行权分配给人民法院是更为合理科学的。将执行权配置给人民法院外,是对于我国传统执行体制的重大改革,风险较大。区域性执行法院和独立的执行总署,是对于我国的政体即人民代表大会制度的冲击,涉及修宪,代价过大;再者,上述的学说主张实行的上下级领导方式无法保证执行裁判权的独立和执行的公正性。执行权配置给行政机关也是不合理的,执行裁判权和执行实施权之间是监督制约与配合协作的关系。这样的方式,不利于权力行使及相互间的协调配合。

从我国实际出发,执行权配置于人民法院更具合理性。主要理由有:

第一,具有法理基础。首先民事执行权是司法权下与审判权并列的国家权力,民事执行权虽具有行政性,但应定位于司法权。法院作为司法机关,应该行使属于司法权的民事执行权;其次司法必须具有强制力,将民事执行权配置在法院体现了其具有强制性的本质属性。

第二,符合中国国情。从我国执行工作的发展来看,法院行使民事执行权已基本成为历史传统。历史往往就是国情:从我国历史上看,民事裁判的司法机关均兼为执行机关。目前我国还处在社会主义初级阶段,生产力发展水平还不高,有序的市场经济秩序尚未完全形成,依法治国方略正在实施过程中,人们的法制意识还不强,由在社会政治、经济、生活中地位逐渐提高的人民法院行使民事执行权,更有利于及时有效地维护当事人的合法权益。

第三,有利于提高执行效率。“迟到的公正非公正”,民事执行权配置在法院,执行机构设置在法院既有利于提高执行工作的效率,也可以达到审判与执行相互制约、相互监督的目的,实现公正与效率的协调统一。而且根据审执分立的原则,执行机构与审判机构是人民法院内部彼此相互独立的业务部门,因此将执行机构设在人民法院同样可以实现审判与执行两者的相互监督与制约,达到司法的公正。

三、审判权与执行权相分离具有重大意义

审判权与执行权分离是现实司法发展的必然要求,审判权与执行权相分离有利于实现从“重审轻执”到“审执并重”的意识转变。目前在我国的司法实践中,存在着“重审轻执”的认识误区,认为执行工作是审判工作的延续,将民事执行看成是民事审判的附属品,很难树立民事执行的权威性,这也是造成执行工作进展困难的重要原因。众所周知,审判权为了实现公正的价值追求必须保持中立性和予以加强,执行权为了实现效率的价值追求必须同时加强主动性与强制性,二者不同的权力性质决定了二者应有明显的界限;在权责范围上,民事审判权旨在确认权利,而民事执行权旨在实现权利,倘若没有权利的实现,权利的确认亦不过是一纸空文,因此审判与执行是并重的两项司法工作,二者不能合二为一,而应双轨并重。

审判权与执行权相分离在当前司法环境下有极其重要的意义,但在改革中须避免对“审执分离”的认识误区,明确审执分离的真正内涵,理顺审执关系,形成有效的立案、审判、执行衔接机制。审判权和执行权相分离并不是审判工作与执行工作的绝对隔离,而应以审执协调为前提。执行需以生效判决为依据,如果单纯认为审执分离是审判权与执行权的绝对割裂,审判法官在审判工作中缺乏兼顾执行的全局意识,容易出现只注重裁判的合法性而忽视裁判的可执行性,不仅给执行工作带来困难,也影响了司法的权威性,可能引发当事人的不满,亦不利于社会的和谐稳定。

四、执行分权运作模式的构想

笔者认为,民事执行权归属于法院是最理想的执行模式,但应在法院里将执行权按其性质细分为执行批准权、执行裁决权、执行实施权、执行监督权四种,这样才符合执行权所具有的司法权和行政权的双重属性。执行批准权,执行权具有行政权之属性,因而执行批准权应该由执行局长或分管院领导根据其权责行使;执行裁决权应单独设立执行裁决庭,且独立于执行局之外,这样能够保障裁决权相对独立运行,受到较少的干扰;执行实施权由执行局负责实施,司法警察参与具体案件的强制执行;执行监督权即监督整个执行程序的进行,除社会、人大、检察机关等法院外部监督外,法院内部的执行监督权应由监察室和审判监督庭共同行使并分工负责,对执行人员的监督由监察室负责,对执行行为的监督由审判监督庭负责。当然,在有条件的法院执行裁决权和执行实施权应交由法院中两个互相独立、互不隶属的部门行使。同时,按照行政权与司法权的不同属性,遵循其权力运行规律,应对行使执行裁决权和执行实施权的组织与人员进行合理安排。法院内应设职级并列的执行裁决庭和执行局,二者互相独立互不隶属。执行局,由执行人员负责民事案件的具体执行工作,其组织机构及工作原则遵循行政权运行的规律,以效率为首要价值。执行局与法院内其他审判庭应该互相独立,在上下级法院的执行局之间实行统一领导,垂直管理,以便集中各局资源,保证执行工作的顺利展开。上级法院执行局可依法对下级法院执行实施权的具体行使情况进行事前和事后监督,发挥内部监督的效率优势。为解决“案多人少”,压力巨大,执行积案长期无法化解,执行人员疲于应付,执行不力的问题,应加大执行局队伍力量,在人力物力保障的情况下,在执行局按案件类型进行分组中,各组相互配合,相互竞争,相互激励,共同提高执行效率。

参考文献

①何文燕著《民事诉讼理论问题研究》,中南工业大学出版社。

②江伟主编《民事诉讼法原理》,中国人民大学出版社,1998年版。

③王利明著《司法改革研究》,法律出版社,2000年版。

④张文显著《法理学》,法律出版社,1997年版。

⑤李祖军、石先钰主编:《民事诉讼法》,中国政法大学出版社,2010 10 月第 1 版。

⑥张卫平:《民事诉讼法教程》,法律出版社,2000 年版。

                (作者单位:弥勒法院)

 


技术支持:北京华宇信息技术有限公司